近日，经国务院同意，财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》和《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》(以下简称《实施方案》。

　　建立“成本共担、效益共享、合作共治”的横向生态保护补偿机制，是“绿水青山就是金山银山”的重要转化路径，有利于促进区域协调发展。两个重要文件明确了健全横向生态保护补偿机制的“时间表”和“路线图”，提出了工作目标、重点任务和具体措施。

　　补偿机制效益明显

　　今年4月，湖北省人民政府与陕西省人民政府正式签署汉江流域(鄂陕段横向生态保护补偿协议。协议约定，两省本着“生态优先、绿色发展，保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的原则，以汉江干流的跨省界国控断面羊尾为责任断面，以水质类别和高锰酸盐指数、氨氮、总磷三项特征污染物浓度改善情况为补偿指标，分别计算水质类别达标补偿金和特征污染物浓度改善补偿金。

　　生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。其中，横向生态保护补偿主要是生态受益地区与生态保护地区通过协商等方式建立生态保护补偿机制。

　　党的二十届三中全会明确，健全横向生态保护补偿机制。近年来，重点流域横向保护补偿机制建设稳步推进。截至目前，通过政策和资金引导，已推动24个省份建立了30个跨省流域横向生态保护补偿机制，江苏、福建、四川、云南等省份实现了省内重点流域补偿机制全覆盖，流域联防联控机制不断健全。

　　同时，相关政策措施逐步完善。2016年，财政部牵头印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，对流域生态补偿基准、方式、标准等重大问题予以明确。此后，又陆续出台支持长江、黄河全流域建立横向生态保护补偿机制相关政策文件。

　　中国财政科学研究院研究员樊轶侠认为，**和地方各级政府在绿色发展理念和区域协调发展战略指引下，坚持“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，制定了一系列建立健全横向生态补偿制度政策，各地政府积极创新实践，因地制宜打造出多种横向生态保护补偿样板。

　　“从实践看，开展机制建设的流域生态环境质量持续向好，重点污染物浓度显著下降，跨界断面水质改善明显，补偿机制的生态效益、经济效益和社会效益不断扩大。”财政部有关负责人表示，同时也要看到，一些地区间横向补偿还面临难点堵点，在补偿协议签订、协议履行等环节需要进一步规范，这就要求建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制。

　　明确政策目标任务

　　“进一步健全横向生态保护补偿机制是国家治理体系建设的重要构成，也是将‘绿水青山就是金山银山’转化为现实的重要制度和路径设计。《意见》对新阶段横向生态保护补偿机制进行总体设计，《实施方案》作为落实《意见》的重要举措，主要明确**层面组织协调在长江、黄河等重点流域干流建立统一的横向生态保护补偿机制，有重要的示范和引领作用。”中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任何代欣表示。

　　《意见》和《实施方案》明确了健全横向生态保护补偿机制的总体政策目标：推动建立覆盖更加全面、权责更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，真正让保护者、贡献者得到实惠。健全奖罚分明的制度机制，坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，强化激励约束，吸引更多社会资本参与生态文明建设。

　　同时，明确了近期和远期的分阶段目标：到2027年，长江、黄河干流统一的横向生态保护补偿机制建成，各地基本建立覆盖辖区内重点河流的跨区域流域横向生态保护补偿机制，跨流域重大引调水工程横向生态保护补偿机制建设稳步推进，森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素横向生态保护补偿机制建设得到有益探索。

　　到2035年，流域横向生态保护补偿机制建设深入推进，全面覆盖长江、黄河等重点流域干流及其重要支流，并向更广范围、更深内涵、更丰富形式拓展，生态环境质量持续提升，生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善，国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全，美丽中国建设成效显著。

　　《意见》提出了一系列重点任务，其中一项是**统一建立大江大河干流补偿机制，统一核算各省份出资或受偿金额。对长江、黄河干流由**建立统一的补偿机制，是否意味着横向生态保护补偿责任主体发生变化？“**建立统一机制，目的是让大江大河干流各省份同步参与进来，作为一个整体统一建立横向生态保护补偿机制。这一机制不改变现有责任划分，仍以地方为主。地方在**统一机制基础上，自行拓展和深化两两协商机制，逐步拓展至重要支流及行政区域内所有流域，积极探索多元化、市场化生态补偿方式。”财政部有关负责人表示。

　　推动市场化多元化

　　《意见》提出，推动补偿方式从财政补偿向市场化补偿拓展，吸引社会资本参与开发利用和保护修复的不同环节，建立开发利用主体和保护修复主体利益连接机制。推动补偿方式从资金补偿向多元化补偿拓展，鼓励地方通过联建生态产业园区、技术援助、智力支持、定向人才培养、定向招工等丰富补偿方式。

　　“财政部将会同有关方面积极推动建立市场化多元化的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，让保护者、贡献者得到实惠。”财政部有关负责人说。

　　据悉，在市场化层面，将加快培育碳排放权、排污权、用水权等资源要素交易市场，合理界定和配置生态环境权益，引导生态受益者对生态保护者进行补偿。充分发挥政府投资基金的撬动作用，引导社会资本积极参与生态保护治理，形成政府引导、社会参与、市场调节的良好局面。

　　在多元化层面，鼓励地方先行先试，在流域横向生态保护补偿的基础上，因地制宜探索拓展森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化补偿途径；推动生态保护补偿从单一的政府资金补偿向多种补偿方式转变，从协同治理向共同发展转变，从“输血式”向“造血式”转变。

　　“市场化、多元化生态补偿机制是深化横向生态补偿制度改革的关键之一。下一步，市场化、多元化的横向生态补偿方式必将发挥深层次作用，不断激发有效市场的活力和效率。”樊轶侠分析，市场化层面，通过培育市场、明晰产权，实现生态产品外部性的内部化，积极稳妥发展生态产业，拓展市场化融资渠道；多元化层面，在完善生态产品价值核算体系的基础上，统筹资金、人才、科技、产业等要素，进一步明确多种补偿方式，以确保补偿措施的多样性和灵活性，强化上下游利益联结和共享。

　　对于创新补偿形式，樊轶侠认为，主要是推动补偿方式从资金补偿向多元化补偿拓展。“事实上，地方试点已取得显著成效。比如，随着新安江流域生态补偿机制升格为‘新安江—千岛湖’生态环境共同保护合作区，新安江流域也由单一的生态资金补偿向生态、产业、人才等领域全方位深层次的合作转变；上游携手下游地区开展水生态修复和全域生态环境保护，‘一水共护’正加速迈向‘一域共富’。”樊轶侠说。

　　“横向生态保护补偿机制的建立和实施是一个长期工程。下一步，需要压实地方主体责任，把《意见》和《实施方案》各项要求落到实处。”何代欣说。